CONTROLE INTERNO COMO INSTRUMENTO PARA A QUALIDADE DA GESTÃO

A posição das instituições de controle externo no ordenamento jurídico brasileiro é a de órgãos independentes, os originários da Constituição e representativos dos Poderes de Estado, que funcionam segundo normas especiais e regimentais. Assim, elas devem figurar no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, em outras palavras, são órgãos funcionalmente independentes e seus membros integram a categoria de ‘agentes políticos’, inconfundíveis com os servidores das respectivas instituições, que são ‘agentes administrativos’.

O controle externo é, em essência, a fiscalização que compete aos parlamentos sobre os atos e atividades da Administração Pública, para que estes não se desviem das normas vigentes. Esse controle abarca a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

Trata-se de controle político por excelência das atividades do Estado, exercido pelo Poder Legislativo, destinando-se a comprovar a probidade dos atos da Administração, a regularidade dos gastos e do emprego de bens, valores e dinheiros públicos e a fiel execução da lei orçamentária.

Por seu turno, o controle interno é a expressão da fiscalização e acompanhamento, no âmbito de cada Poder, sobre os atos da Administração Pública, de caráter orçamentário, financeiro, contábil e patrimonial, exercido pelos órgãos públicos, internamente, com o objetivo de assegurar economicidade, eficiência, legalidade, moralidade e publicidade na aplicação do dinheiro público.

O controle externo, graças ao aparato jurídico que o cerca, parece denotar mais importância que o interno. De fato, no Brasil, o controle externo, além de estar ligado aos parlamentos, tem entre os principais atributos os de estar vinculado à tutela legal, de julgar contas e de condenar e sancionar gestores que se encontram na posição de responsáveis.

           

Por outro lado, o controle interno caracteriza-se pela autotutela, prevenção, correição, resultados da gestão e recomendações.

Todavia, não há, e realmente não deve existir, hierarquia entre os sistemas de controle externo e interno, mas complementaridade.

O controle interno, nas atividades das unidades da Administração Pública, não deve se limitar às áreas contábil e financeira, mas englobar os planos da organização e todos os métodos usados para proteger seus ativos, além de verificar a exatidão e fidedignidade de suas informações contábeis, financeiras, administrativas e operacionais, promover a eficiência e eficácia, bem como estimular a observância de normas e diretrizes da Administração. Ademais, tal controle possui a vantagem de ter um contato mais próximo com o objeto controlado. Reside aí sua importância para o exercício da fiscalização preventiva.

           

Portanto, devemos entender o controle interno como um processo operado em todos os níveis de uma entidade para identificar riscos e fornecer segurança razoável para que as políticas, os programas e as atividades da organização sejam efetivados de tal forma que os seguintes objetivos gerais sejam alcançados: execução das operações de forma sistemática, ética, econômica, eficiente e efetiva; atendimento às obrigações de transparência e prestação de contas; cumprimento de leis e regulamentos; proteção do patrimônio contra perdas, danos, mau uso, desvios, fraude e corrupção.

           

Para gerar qualidade na gestão pública, o controle interno dever ser eficiente. Tal atributo deve ser buscado com uma permanente avaliação dos controles internos, que deve ser feita a fim de determinar a eficácia de seu desempenho e o grau no qual ajuda a identificar e mitigar riscos significativos de fraude, desperdício, abuso e má gestão.

           

Defendo, pois, que os controles internos sejam avaliados com base em critérios específicos, os quais definiriam seus próprios objetivos, a saber: regularidade, eticidade, economicidade, eficiência e efetividade. Tais critérios traduzem-se na premissa de que os controles internos existem para que seja oferecida uma garantia razoável de que as operações da organização estejam, igualmente, sendo realizadas de acordo com os objetivos acima citados.

Deve haver, também, uma relação direta entre os mencionados objetivos dos controles internos - os princípios que a entidade persegue - e os componentes do controle - avaliação de riscos, ambiente de controle, atividade de controle, informação, comunicação e monitoramento -, os quais se traduzem no que deve ser feito para atingir as metas princípiológicas. Tal conjunção de elementos (objetivos do controle e seus componentes) deve estar presente em todos os níveis das organizações públicas.

Assim, visando o seu contínuo aprimoramento, as organizações públicas devem procurar fazer avaliações focadas nas estruturas de governança e nos controles internos de suas unidades, órgãos e entidades vinculadas. Cito, como exemplo, o relatório de levantamento, realizado pelo TCU em 2009 (Acórdão 1074/2009 – TCU – Plenário), que teve por objetivo a avaliação preliminar das estruturas de governança de alguns órgãos e respectivas unidades de controle interno. Neste trabalho, em suma, o Tribunal fez uma série de recomendações, abaixo elencadas, que, por si só, traduzem as diretrizes e os procedimentos necessários para que o controle interno seja um instrumento de impulso da qualidade da gestão dessas entidades: emissão de disposições normativas sobre a atividade da auditoria interna, em forma de regulamento ou qualquer outro documento formal; planejamento anual dos seus trabalhos, baseado em análise das maiores áreas de risco, aprovado pelo conselho ou órgão equivalente; reposicionamento hierárquico da unidade de controle interno de modo que ela esteja subordinada diretamente ao dirigente máximo da organização, vedada a delegação a outra autoridade; emissão de um termo de objetividade e confidencialidade, que deve ser assinado por todos os auditores internos, para que se evidencie a aceitação e o comprometimento para com as regras de objetividade e confidencialidade; estabelecimento de uma política de desenvolvimento profissional contínuo para os auditores internos; desenvolvimento de um programa de monitoramento da qualidade do trabalho da auditoria interna, por meio de avaliações internas e/ou externas; realização auditorias de avaliação dos seus sistemas de controles internos.

No Brasil, o setor público deve começar a adotar práticas de governança consolidadas em países desenvolvidos, como eficiência e transparência. O resultado será a oferta de serviços melhores e mais comprometidos com a sociedade.

A propósito, ressalto que foi em 1998 que a palavra "eficiência" apareceu na Constituição Brasileira, por meio de uma emenda que acrescentou este conceito aos já conhecidos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade na Administração Pública, estabelecidos dez anos antes.

Tal fato comprova que o setor público, ao menos como arcabouço, já está em condições de adotar, cada vez mais, práticas de governança já consolidadas, tais como: transparência, responsabilização e gestão voltada para resultados. Com isso, mais do que um beneficiário, o cidadão será tratado como uma parte interessada a quem se deve prestar contas.

Os gestores públicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente com os produtos, bens e serviços que oferecem para os cidadãos aos quais devem prestar contas permanentemente. Para tanto, devem manter estruturados eficientes mecanismos de controle.

O controle interno deve estar estabelecido com base no compromisso de garantia da moralidade, cidadania e justiça social. Na Administração Pública ele tem a obrigação de, sobretudo, possibilitar ao cidadão informações que confiram transparência à gestão da coisa pública.

Desta forma, o controle interno servirá como agência de transparência, de responsividade e de prestação de contas de recursos públicos.

Constamos, no dia a dia, situações que nos levam a inferir que os serviços públicos prestados ao cidadão pelo Estado Brasileiro são de má qualidade. Alem disso, não muito raro, ouvimos falar de desvios de verbas públicas, fraudes, conluios, sobrepreço, superfaturamento etc. Conclui-se, então, que a Administração Pública Brasileira sofre com deficiências e vulnerabilidades. Mas, não se consegue identificar, com precisão, qual seria a gênese de tudo isso. A resposta parece ser mais simples do que se parece. Não precisamos divagar com questões históricas ou psicológicas. O problema está na incapacidade da administração pública em alcançar os objetivos estabelecidos nos seus programas de governo e em prover serviços públicos com qualidade e eficiência. Por sua vez, tal incapacidade está relacionada com as deficiências de seus sistemas de governança, gestão de riscos e de controles internos.

Os controles internos, portanto, são um ponto crucial. Se eles forem frágeis, inexistentes ou ineficazes para coibir a diversidade de riscos a que a coisa pública está sujeita, haverá efeitos maléficos para toda a sociedade, principalmente para os mais carentes, porquanto suas vidas dependem quase que exclusivamente dos serviços prestados pelo Estado.

É aí, pois, que identificamos o controle interno como instrumento de qualidade da gestão pública. Assim, uma medida simples pode ser logo tomada pelas organizações públicas: desenvolver e implementar ações de capacitação efetivas voltadas para o aprimoramento dos seus sistemas de controles internos.